Des catastrophes aux opportunités: construire un avenir résilient au Maroc

Depuis 2008, et avec le soutien de la Banque mondiale, le Maroc a accompli des avancées considérables dans le renforcement de sa résilience aux catastrophes naturelles et aux aléas climatiques. Le pays est passé progressivement d'une approche « post-catastrophe », axée sur la réponse aux situations d'urgence, à une démarche d'anticipation, tournée vers le renforcement de la résilience, qui met l'accent sur la réduction des risques, la préparation aux catastrophes et la protection financière.

Principales réalisations

• Réduction des risques : Financement et mise en œuvre de plus de 230 projets de réduction des risques de catastrophe, représentant 304 millions de dollars. Les projets déjà achevés, d'un montant de 76,6 millions de dollars, ont touché environ 400 000 bénéficiaires directs et plus de 33 millions de bénéficiaires indirects à travers le pays.
• Renforcement institutionnel : Création et mise en service d'une nouvelle Direction de la gestion des risques naturels et adoption de la première stratégie nationale de gestion des risques de catastrophe du Maroc (2021-2030).
• Protection financière : Mise en place d'un système de financement des risques de catastrophe mixte novateur, qui couvre l'ensemble de la population marocaine au moyen d'un régime d'assurance privé et d'un fonds public de solidarité. Déboursement de 300 millions de dollars après le tremblement de terre d'Al Haouz en 2023.
• Préparation aux catastrophes : Système d'alerte précoce des risques d'inondation opérationnel dans quatre provinces pilotes, bénéficiant directement à environ 240 000 personnes.
• Compréhension des risques : Meilleure compréhension des risques de catastrophe grâce à une évaluation nationale des risques multi-aléas et à l'élaboration de deux diagnostics et stratégies de résilience urbaine au niveau local.

Défi

Le Maroc fait partie des pays de la région du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord (MENA) qui sont les plus exposés aux risques géologiques et climatiques. Il est particulièrement vulnérable aux tremblements de terre, aux inondations, aux glissements de terrain et aux sécheresses. Le séisme d'Al Haouz, en septembre 2023, illustre la gravité de ces risques : il a touché au moins 300 000 personnes, détruit 60 000 bâtiments et causé près de 3 000 décès. Selon les estimations de la Banque mondiale, les catastrophes naturelles coûtent au Maroc plus de 575 millions de dollars par an. L'urbanisation et le changement climatique vont exacerber ces risques, sous l'effet notamment d'une intensification de la fréquence et de la gravité des aléas hydrométéorologiques.

Démarche

La Banque mondiale soutient depuis 15 ans les efforts déployés par le gouvernement marocain pour renforcer la résilience du pays face aux risques de catastrophe et climatiques. Dans le cadre de plusieurs opérations et activités d'assistance technique, elle a accompagné un changement d'approche dans la politique gouvernementale qui met moins l'accent sur la réponse d'urgence ex-post pour au contraire privilégier une vision plus intégrée de la gestion des risques de catastrophe, fortement axée sur la réduction des risques ex-ante et sur la préparation financière. Trois opérations de la Banque mondiale, représentant un montant total de 580 millions de dollars, ont soutenu des réformes institutionnelles, le renforcement des capacités, des investissements dans la réduction des risques et la mise en place d'un régime complet de financement et d'assurance contre les risques de catastrophe. Ces opérations ont été complétées par une série d'activités d'assistance technique portant sur des questions telles que la résilience urbaine, la résilience des infrastructures critiques, le renforcement de l'environnement réglementaire de la construction et le financement des risques de catastrophe.

Résultats

Au cours des 15 dernières années, la Banque mondiale a aidé le gouvernement marocain à transformer fondamentalement son système de gestion et de financement des risques de catastrophe, pour passer d'une approche réactive (ex-post) axée sur la réponse aux situations d'urgence à une approche préventive (ex-ante) axée sur le renforcement de la résilience. Cette évolution profite à l'ensemble de la population marocaine. Les résultats obtenus concernent cinq domaines principaux :

1. Réduction des risques de catastrophe. Entre 2016 et 2024, la Banque mondiale a soutenu le financement et la mise en œuvre de plus de 230 projets de réduction des risques de catastrophe, pour un montant total de 304 millions de dollars. Cet appui s'est inscrit dans le cadre de la refonte du Fonds de lutte contre les catastrophes naturelles (FLCN), qui est passé d'un mécanisme d'intervention d'urgence à un fonds national de résilience. Les projets concernent notamment des investissements dans la protection contre les inondations, les systèmes d'alerte précoce et la cartographie des risques de catastrophe. Les projets achevés ont eu un impact positif sur environ 400 000 bénéficiaires directs et plus de 33 millions de bénéficiaires indirects à travers le pays.
2. Renforcement institutionnel. En 2020, le gouvernement marocain a créé une nouvelle Direction de la gestion des risques naturels (DGRN) au sein du ministère de l'Intérieur, instaurant des responsabilités clairement définies. Les capacités institutionnelles ont été progressivement renforcées et la DGRN emploie aujourd'hui plus de 80 personnes à temps plein. En 2021, le gouvernement a adopté sa première stratégie nationale de gestion des risques de catastrophe (2021-2030). Cette stratégie a donné lieu à un plan d'action prioritaire (2021-2023) et à un plan d'action opérationnel (2021-2026) qui englobe 18 programmes et 57 projets en cours d'exécution (par exemple, campagnes de sensibilisation aux catastrophes, soutien aux investissements public-privé dans la réduction des risques, renforcement de la résilience des réseaux publics critiques, etc.).
3. Protection financière. En 2016, le gouvernement a adopté un régime d'assurance innovant pour la couverture des conséquences d'évènements catastrophiques (loi n° 110-14), qui est entré en vigueur en janvier 2020. Cette loi a mis en place un système assurantiel privé qui couvre plus de 17 millions de personnes. Pour compléter ce dispositif, le gouvernement a également créé un dispositif public - le Fonds de solidarité contre les évènements catastrophiques (FSEC) -, conçu pour couvrir la population non assurée, et notamment les ménages pauvres et vulnérables n'ayant pas les moyens de se procurer une assurance privée. Les opérations et les réserves du FSEC ont été financées par une taxe parafiscale sur les contrats privés d'assurance non-vie, qui a permis de collecter plus de 90 millions de dollars sur les années civiles 2020 à 2023. À la suite du tremblement de terre d'Al Haouz survenu le 8 septembre 2023, le FSEC a débloqué environ 300 millions de dollars pour couvrir les pertes éligibles à indemnisation, dont 275 millions de dollars provenaient de réassurances souscrites en 2020 et renouvelées en 2023.
4. Préparation aux catastrophes. Un nouveau système d'alerte précoce, baptisé Vigirisque Inondations, est mis en œuvre depuis 2023 dans quatre zones pilotes (Mohammedia, région du Gharb, vallée de l'Ourika et province de Guelmim), au profit d'environ 240 000 bénéficiaires. Le système de protection civile n'a cessé de renforcer ses ressources humaines grâce à l'amélioration de la formation et de l'éducation, et à l'augmentation des effectifs. Enfin, un projet de directive nationale et un guide pratique visant à renforcer la résilience des infrastructures et des services essentiels ont été élaborés dans le cadre d'une collaboration interministérielle associant plus de 30 institutions gouvernementales.
5. Compréhension des risques. En 2012, le Maroc a développé un modèle d'analyse probabiliste des risques de catastrophe naturelle (MnhPRA), qui permet d'estimer l'impact économique des séismes, inondations, tsunamis, sécheresses et glissements de terrain. Depuis 2021, le FSEC mène des efforts supplémentaires de modélisation des risques de catastrophe pour estimer les coûts financiers des tremblements de terre, des inondations et des glissements de terrain. Le gouvernement a également expérimenté l'élaboration de diagnostics et stratégies de résilience urbaine pour les villes de Fès et Mohammedia/Ain Harrouda, cette approche pouvant être reproduite dans d'autres municipalités. L'Observatoire national des risques, mis en place au sein de la DGRN, est actuellement renforcé en vue de le rendre pleinement opérationnel.

Données clés

Montant des projets du FLCN financés et achevés entre 2016 et 2023 (USD)

Recettes cumulées de la taxe parafiscale prélevée sur les contrats privés d'assurance non-vie et destinée au FSEC (en millions de dollars)

Note : Taux de change au 1er avril 2024 : 1 USD = 0,099 MAD

Le Maroc a commencé à formaliser son approche du financement des risques de catastrophe à partir de 2008 et a parcouru un long chemin depuis. Avec le soutien de la Banque mondiale, le Maroc a mis en place un programme de financement des risques de catastrophe fondé sur un mécanisme mixte public-privé. Du côté du secteur privé, les polices d'assurance de biens et de responsabilité civile existantes ont été étendues pour y inclure une protection contre les évènements catastrophiques, permettant ainsi de mobiliser les capitaux privés. Le dispositif public couvre quant à lui les personnes non assurées, assurant ainsi l'inclusion des populations pauvres et vulnérables qui n'ont pas les moyens de se procurer une assurance privée. Il repose sur le Fonds de solidarité pour les évènements catastrophiques, une institution publique chargée de fournir une aide financière aux victimes remplissant les conditions pour en bénéficier. La promulgation de la loi 110-14 en 2016 et l'adoption de ses textes d'application fin 2019 ont instauré le cadre juridique et institutionnel nécessaire pour concrétiser ce double système de couverture et définir les modalités de son déploiement après une catastrophe. Le séisme d'Al Haouz a fourni le premier test grandeur nature du mécanisme : les procédures légales définies dans la loi 110-14 ont guidé les mesures d'urgence, ce qui a conduit à la déclaration officielle de catastrophe naturelle par le chef du gouvernement en octobre 2023, ouvrant ainsi la voie au démarrage des processus d'enregistrement et d'indemnisation.

Contribution du Groupe de la Banque mondiale

Pour parvenir à ces résultats, la Banque mondiale a eu recours à une combinaison d'instruments financiers et d'assistance technique : trois prêts de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) d'un montant total de 575 millions de dollars, un don de 5 millions de dollars du Mécanisme de financement du bouclier mondial (GSFF) et une série d'activités d'assistance technique financées par la Facilité mondiale pour la prévention des risques de catastrophes et le relèvement (GFDRR) et le Secrétariat d'État suisse à l'économie (SECO).

Partenaires

Les principaux partenaires nationaux sont le ministère de l'Intérieur et le ministère de l'Économie et des Finances du Maroc, avec lesquels la Banque mondiale a développé des relations de travail très constructives en matière de gestion et de financement des risques de catastrophe. Ces relations ont reposé sur l'établissement d'une collaboration étroite lors de la préparation et de la mise en œuvre des instruments de financement, notamment sous la forme de missions régulières en face à face et de réunions virtuelles. Elles ont également donné lieu à un dialogue permanent sur les politiques, à un soutien au renforcement des capacités et à une assistance technique. L'assistance de la Banque mondiale a par ailleurs bénéficié de l'appui technique et financier de la GFDRR, du GSFF et du SECO.

Perspectives

L'impact du séisme d'Al Haouz en 2023 est venu souligner l'importance cruciale de la réduction des risques de catastrophe et de la prévention pour le Maroc. La Banque mondiale reste déterminée à accompagner le pays sur la voie de la résilience aux catastrophes et aux aléas climatiques et à protéger la vie et les moyens de subsistance de sa population, en mobilisant toute la gamme de ses instruments financiers mais aussi son assistance technique de pointe. Au cours de la dernière décennie, le Maroc est devenu un pionnier et une source d'inspiration dans ce domaine, et la Banque mondiale aide activement d'autres pays de la région à reproduire les enseignements tirés de l'expérience marocaine. Par exemple, deux opérations de prêt de la Banque mondiale portant sur la gestion et le financement des risques de catastrophe au Mozambique (2019) et en Tunisie (2021) ont transposé la nouvelle approche intégrée développée au Maroc, en instaurant notamment un mécanisme mixte de financement des risques privé/public.